沖縄自治研究会

宗前報告下

前章までに考察したように、政策情報の特質は諸要素の入り混じった複雑なものであって、もしもこうしたことから生じる行政の劣化を政策評価システムで一義的に改善しようとするならば、そのシステムは極めて過大なものとならざるをえない。しかし「システム」とはサブシステムからなる全体であり、もしも政策評価システムが改善しようとすることを代替できる機能があるならば、それらを組み合わせた上で政策評価の機能(と負担)を限定し、総体としてのガバナンスを確立することができるはずである。
　稲継は、90年代後半における日本の地方ガバナンス確立が、結果としてサブリフォームの集積によって伸展していったことを実証した(注15) 。彼の知見はマクロレベルの動態分析から得られた「流れ」であって、ミクロレベルにそのまま適用することはできない。しかし、行政組織においておのおのの局面で改革の障害となるものを個別の改革が（各地で）乗り越えてられてきたことは、サブリフォームを主意的に構成すれば相当大規模の改革が相対的に小さな推進力で進むことを示唆しているとも言える。そこで本章では、実際に政策評価システムを組み合わせる設計思想architectureとして評価システム群を採用し、以下にその概略を記すこととする。

3-1 簡便なシステム
わが国で現実に導入されている政策評価制度は、以下の点を特徴としている。第一に事業所管課による事業の自己評価である。事業課は評価担当課（行政改革部局または政策調整部局）が作成した様式に従って自己の所管している事業について自己評価を行う。第二に、こうした自己評価の客観性を保つために外部委員によって構成される自己評価検証委員会が設置される。外部委員は、事業課の評価が甘すぎないか、また見落とした視点がないかどうかを書面に基づ

15 稲継・村松（2003）、12章、特に300-301頁。

き（場合によっては再ヒアリングを含めて）点検する。第三に評価の視点は通常はベンチマーキング法を採用し、数値による目標管理を行う。したがって効率性指標も重視される。第四に、数値設定になじみにくいような事業の意図あるいは目標などを記載するために定性的分析欄が設けられる。
　しかしこれらの評価については運用・活用の両面から問題がないとはいえない。まず、評価担当課と事業課においては通常、一次ヒアリング（折衝）が行われ、外部評価前に厳しい自己点検が求められる。しかし個別事業の特殊性を協調する傾向の強い事業課と、政策体系の整合性を求める評価担当課の視点はどうしてもかみ合わないことが多い。また事業課が指標の選定に苦しむことに対して、評価担当課は目的意識を欠いたまま事業を惰性で継続しているとみなす傾向がある。そうした批判的視野は正論なのだが、事業課は中央省庁の政策設計意図、あるいは県長期計画などより上位の計画段階における拒否権を持たないために実施段階に入った事業については進行させる以外の選択肢を持たず、その意味で評価担当課の指摘は空論であると感じられてしまう。
　さらには行政ルールに関する充分な知識を持たない外部委員は、政策の中身に対して批判的な観点を提供することが多く、したがって事業課としては指摘を指摘として処理してしまい、評価が現実に着手可能な改善をもたらさないことにむなしさを感じることすらある(注16) 。他方、委員は外部意見として事業トレンドに逆らおうとも言うべきは言わなければ評価の諮問が単なる現状追認に終わってしまうという危機感を持ち、にもかかわらず所管課が実施している事業の把握には膨大な時間がかかり、ヒアリング時間には限りがある（通常は一事業30分から45分程度）限界を感じている。
こうした制度をめぐる相互不信の背後には、時間マネジメント概念の欠落がある。時間は経営における貴重な資源であり、事業費そのものよりも人件費率が高い労働集約的な環境では特に敏感に意識される。行政が定例議会や予算編成を中心とした時間の流れに強く拘束された制度であることも手伝って、一般的には「用意された手法が課題を決定する」メカニズムが成立している。こうした構造を特に強調したのは先述のゴミ缶モデル学派であったが、政策評価制度に即して言うならばその強力な統制力が各事業課にとって不利や不公平を招きかねない（あるいは招いているという反発から制度の定着が進まない）ことを恐れて、しばしば公平性を確保するための巨大なシステムとなっていくのである。したがって、「正義」を確保しようとする壮大な意図に反して実際に投入できる時間資源が少ないために、自己評価と外部検証との間に不信感を生み出すといえるだろう。
この問題を解決するためには、何よりも制度を軽くしなければならない。行政活動を事後的に検証するに当たって必要なデータは、業務を日々遂行していく中で当然に記録できる程度のものにとどめ、狭義の評価システム以外のツールも動員してガバナンスを構築したほうが組織資源の最適性を確保しやすいのである。
現行の評価システムが期待通りに機能しないのは、時間マネジメント以外にも組織体系において管理職が政策管理の責任を保持する、言い換えれば明確に設定された目標に対して資源マネジメントを行う「管理」職ではないことにも要因がある。管理職は高官として議会答弁をはじめとする「政局」を乗り切る責任者としての役割が期待され、自らが主体となって部局の所管業務について自己評価のアカウンタビリティーを果たすよりは、「個別案件」について外部評価というセレモニーに際して「事前レク」を受ける。行政実務の現場において、政策目標の達

16 例えば宮城県行政評価委員会政策評価部会議事録（2003年第三回）、2003年11月18日。特に3-4頁にある事務局からの職員アンケート結果報告に職員間の「苛立ち」がよく示されている。URL:http://www.pref.miyagi.jp/hyoka/15seisakubukai/15seisakubukai03/gijiroku.pdf　【05/01/31】

成が重視されなければ、政策評価制度はまったく機能しない。システム設計を簡便にすれば、結果として評価に残された視点は目標に対する手段の構築が妥当に行われているかどうかが特に問われる。簡便なシステムとは、政策目標の達成こそが最大のゴールであることを浮き彫りにする仕組みでもある。

3-2 Clean As You Go
　ここまで論じてくる中で、政策の設計・実施・評価はそれぞれ時系列的に進行するものだとの前提を暗黙のうちに認めてきた。しかし「ゴミ缶モデル」学派の理解に従えば、政策過程における認識や決定機会はすべて渾然としているし、「政策の窓」が開くようなことがなければ劇的な変化を促すことができない。そうした指摘はそれなりに現実的な政策状況の描写といえるが、同時に、ここまで論じてきたように多くの政策は大きな課題というよりも日常的なものであって、政策の窓が開かなくとも充分に改善は可能なものが多い。そうであるならば、評価それ自体がルーティン業務のサイクルに埋め込まれていることが望ましい。また、このような微細な「日常的反省review」が情報として後日活用可能なように整備されていて初めて、公式的な評価段階における情報の蓄積が期待できるし、そうした蓄積が存在してこそ厚みのある事後的政策分析が可能となる。
　品質改善の過程において特に優れた手法とみなされているトヨタ社の「カイゼン運動」は、工程の中に種々の改善を埋め込まれていなければならないといわれる。また、そもそも日本の生産現場においては品質のチェックが工程の中に存在しているのが一般的であり、それが不良品発生率を劇的に低下させている(注17) 。このような製造現場における(T)QCまたはZD手法を政策過程にアナロジカルに再現するならば、政策の立案に付随する業務を遂行すること自体が不断の政策改善となっていることが必要である。改善をするためには合目的性から判断して最短かつ最少コストで同一工程を実施しなければならない。そのときには当然、政策のゴールである目的を念頭に浮かべるし、またコスト構造がどうなっているのかについて不断に意識していることになる。すなわち、公共政策におけるカイゼンとしての評価は、目前の課題に着手している職員に対してより広い視野を構造的に提供する仕組みだといえる。政策評価における有効性を達成するためには、上位目的からのブレイクダウンの結果として個々の事業（＝構成要素）が成立していなければならないし、同時に構成要素の達成が上位の目的を達成するかどうかが問われる。工程において分析を「練りこむ」というのは、上位目的を常に意識しながらこうした「目的＝手段」連関の思考的往復運動を行うことに他ならない。
　藤本隆宏は情報が組織内部で伝達されていく過程を次のように描いた。製品は、商品をめぐる競争が開かれているか（オープン）否か（クローズド）、またその設計が開かれているか（モジュラー型）否か（インテグラル型）によって四セルからなるカテゴリーに分類され、日本が競争力を発揮した自動車産業は競争が開かれていて設計に繊細な調整を必要とするオープン・インテグラル型であったと指摘する。藤本の用語に従えば、設計情報転写の過程である製造工程において、組織学習メカニズムが深く組み込まれた日本の自動車産業は「深層の競争力」を有していた、となる(注18) 。藤本はこのことを平易に言い換えて、「ルーティンの束という言い方からも分かるように、いろいろなルーティンの組み合わせであって、実は非常に複雑に入り組ん

17 例えばアメリカのジャーナリスト、デビッド・ハルバースタムは次のようなエピソードを引いている。1970年当時フォード社の製造担当重役であったハル・スパーリックが日本の自動車工場を見学した際に、ライン最後尾には検品スペースがないことを訝り工場側に尋ねたところ、担当者は検品など必要なく、労働者自身が検査係なのだと返答した。このことは、日本の対米自動車ビジネスが爆発していない当時でさえ品質は工程内在的に生じることを日本の製造業が理解していたことを示す。ハルバースタム（1990）
18 設計情報の転写については藤本（2003）、31-32頁を参照。また製品分類と情報移転の相関（いわゆる擦り合わせ）については87-110頁。

だ体系として存在」すると主張する(注19) 。こうしたルーティンの束からなる組織能力の強弱は、組織メモリーの保持という目的のために構築されたテーラーシステムないしは官僚制の成熟によって示される(注20) 。藤本は、トヨタにおける官僚制的進化（彼の用語によると「創発的進化」）が(1)過去に対する執着のなさ(2)分権的／拒否権的現場主義(3)文書主義・横展開・フォローアップなどによって構成されていると述べる。
公共政策は具体的な対象を想起しつつ、総体としての地域福祉を向上させるために行う営みである。したがって、政策設計における情報は藤本が述べるような繊細な擦り合わせを必要とし、またチャールズ・ティブーの言う「足による投票」が地方政治で機能しているのであれば地方政府は不断の競争に巻き込まれている。したがって自治における政策形成はオープン・インテグラル型の「製造工程」に妥当する。すでに述べたように、政策評価のアーキテクチュアは政策形成の本質そのものである。政策評価が「工程」の中で作動するためにはしたがって、設計の意図や実施された改善点などが水平的に展開されていかなければならない。前章で述べた財務情報をはじめとするガバナンスシステム群は、政策評価を同時的に遂行していくためにも必要なのである。

3-3 評価の諸視点
これまでの分析によって、以下の仮説が得られた。
a) 評価システムは他のサブシステムと統合すれば、比較的軽微な経営資源で大きな改善効果が得られる。
b) 評価システムの記載を簡便にすることで、目標と手段のリンクに視点を特化できる。
c) 評価システムは工程に組み込まれていれば早期に徹底した改善を生む
そこで、具体的な評価はどのような構成要素で、言い換えるとどのようなサブシステムの支援によって構築されるべきか論じるため、評価の視点を以下に述べる。
評価制度によって改善されるべき行政課題（ないしは行政の劣化）は、自治体ごとに違っているのであるが、大きく言えば(1)財政状況の改善(2)人的資源の効果的配分(3)目的の妥当性(4)協働の可能性であろう。このうち前二者が経営的視点、後二者が政治的視点である。評価システムではこれら四点を重視する局面が一般的である。
財政状況の改善にあたっては、効率性（出力単位増分に対する費用増）および経済性（歳出の絶対額そのものを減少させること）の観点が重要であるが、2-2で述べたように事業別予算制度を導入しプロジェクトベースで歳出管理を行わないと、行政活動と投入資源の比率である効率性指標に了解可能な意味を見出すことができない。。こうした歳出管理にほぼ対応する形で成果の指標を設定すれば、ルーティン業務の着実な前進（または怠業）が指標の高低に連動し、受益者である市民ないし執行者である職員にとって「皮膚感覚」と隔たった評価制度になることはない。また、いわゆる枠予算制度を大幅導入することによって、現場において得られた情報を最大限反映しつつ財政規律を維持した政策展開が期待できるであろう。
人的資源の効果的配分を達成するためには、サブシステムとしての人事考課とある程度連動しなければならない。ただし評価を人事考課と直結するのではなく、政策事業の推移を評価によって分析する際に事業執行にかかわった職員の貢献度を評価書からある程度推測できる形にしておくことで、自己評価の緊張感を高めると同時に恣意的な人事の可能性をさらに廃し、また3-2でも述べた組織メモリーの保持が期待できる。

19 藤本（2002）、413頁。
20 藤本（2002）、436-437頁。

　一方、目的の妥当性を絶えず検証するためには、住民からのモニタリングシステムが必要である。宮城県では関田康慶（東北大学経済学研究科）の研究グループと共同で大規模な住民満足度調査を行っているが、当初設計に手間がかかるのを除けば後年度の調査継続は費用的にも人員的にも比較的軽微なものとなっている。また、関田によればこうした満足度調査はそれ自体が広報の一環として機能しており、いわば満足度調査という形式による行政マスコミュニケーションが実現している(注21) 。関田の発想が独特なのはCS（顧客満足度）の延長線上にある従来NPM的満足度分析を越えて、ローカルガバナンスの一環としてのコミュニケーションを志向している点にある。こうした制度が確立していれば、次に述べる協働の可能性は評価システムとしても事業執行におけるアウトソーシングにしてもアウトカム志向で成立しやすい。
　そこで最後に協働の可能性に関してどのようなサブシステムを整えればよいのか考えてみよう。一つの可能性としては埼玉県志木市が行っているような外部予算編成を行うことで、包括的な事後分析を市民側に授権することである。成果志向はもともと素朴な達成感を追求する発想であって、本質的にアマチュアリズム志向なのでこうした市民参加によるガバナンスは制度の本旨になじみやすい。また、志木モデルの背景には、公的課題の解決技法(の着想力)は現代社会において行政に独占されていないという理念がある。したがって、市場・第一線職員・クライエント・NPO/NGOなどの「現場情報」を有しているものたち（インサイド・アウトサイダー）が意思決定の中枢に位置すれば、安価な政府を達成するためだけにアウトソーシング（対抗的外部供給源への委託）が使われることはないし、NPO/NGOを下請け的な事業執行者としてのみ使役することもない(注22) 。このように考えると、アマチュアリズムによる包括的資源配分検証と、インサイド・アウトサイダーによるプロフェッショナルな事業分析を折衷することで効率性と有効性を政策形成過程に織り込むことが可能となるように思われる(注23) 。

4 結論
　政策評価システムはもしも自治基本条例に記載するとすればごく短い条文となるだろう。2002年4月1日にわが国で初めて施行された「行政活動の評価に関する条例」は14条からなる法令で、その本質は「県民の視点に立って成果を重視する県政を推進すること」や政策の「効果を把握」し、「必要性，有効性又は効率性」を判定し、「県民に説明する責務を果たし，行政運営の透明性の向上を図る」と記載されているに過ぎない。しかし宮城の条例は、アカウンタビリティーの一環として積極的情報公開を実現する手段として位置づけている点が高く評価されているポイントである。
　政策評価を機能させるためには法制上は評価条例、評価委員会条例（要綱･規則）、評価実施細目などの下位規範を整備した上で総合的な制度体系を作り上げることはもちろんであるが、なによりも情報の積極的提供、それに続く地域全体での学習体制を制度的に保障する手立てとして意味がある。
　評価制度は法文の中にあるのではなく、実践の中にある。自治体の総合的経営企画、政策実行の現場、受益者である市民、実践の知を有する専門家。これらのベクトルを統合する手段として政策評価を位置づけるとき、その真価を最も発揮するという結論で本報告を終えたい。

21 関田・加藤（2001）、38-40頁。
22「お役所文化」が（規律づけられた事務執行を可能とする一方で）外部者の活力を奪ってしまうことはこれまでにも指摘されてきた。例えば渡辺（1995）や相川（1998）など。
23 インサイド・アウトサイダーの概念については宗前（2005、近刊）を参照のこと。

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