Toros y cultura una aproximación a la ordenación jurídica de los espectáculos taurinos en España desde el derecho público

Resumen

La tauromaquia constituye actualmente, en determinados espacios geográficos, una realidad cultural, que trasciende a múltiples espacios y sectores, también al ámbito jurídico. Arraigada en la costumbre y en la vida social de esos territorios desde siglos atrás, especialmente en España, como destacara el filósofo José Ortega y Gasset, este hecho no ha sido óbice para que las fiestas de toros, sobre las que se funda, hayan sido epicentro de atención de diferentes personalidades a lo largo de la historia, también de los poderes públicos. Inicialmente, bajo el pretexto de la peligrosidad que comportaba la lidia de reses bravas y, recientemente, sobre postulados simplemente animalistas, estos últimos han ido adoptando, progresivamente en el tiempo, numerosas y polémicas prohibiciones, a la que oportunamente se hará referencia. No obstante, esta tendencia se vería minorada en la segunda mitad del siglo XIX, momento en el que se decantarían definitivamente por asumir una posición de tolerancia, y que se extendería hasta los albores del siglo XXI, momento en el que determinadas corrientes abogaron nuevamente por su supresión. Por el contrario, esta posición se vería matizada respecto de los festejos taurinos tradicionales, sobre los cuales se sucederían inicialmente numerosas limitaciones que no serían suavizadas hasta transcurrido buena parte del siglo XX, y especialmente hasta sus últimas décadas. A salvo lo anterior, durante este tiempo se irían adoptando una serie de disposiciones normativas de rango menor, inicialmente reglamentos particulares que desembocarían en los reglamentos generales, a partir del año 1917, y que permitieron ordenar los espectáculos taurinos, aunque lo fuera esencialmente desde la perspectiva del orden público y el mantenimiento de la seguridad y, en cierta medida, sobre los derechos de los espectadores. Sin embargo, este aspecto que se mantendría durante buena parte del siglo XX, cambiaría en cierto modo, aunque no de forma inmediata, con la promulgación de la Constitución Española de 1978, momento en el cual la regulación debió adaptarse a las nuevas previsiones constitucionales. De esta suerte, y ante la necesidad de dotar de una norma con rango de ley que regulara el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, en el contexto de la doctrina constitucional, y ante la insuficiencia que sobre este hecho mostraban las simples disposiciones reglamentarias, como en esta materia sucedía con el Reglamento de espectáculos taurinos de 1962, el legislador estatal, amparándose en las competencias exclusivas del Estado sobre seguridad ciudadana, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.29ª CE y, en menor medida, sobre la competencia estatal de fomento de la cultura contemplado en el artículo 149.2 CE, optaría por aprobar la Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos, supliendo, a su vez, la carencia histórica de una norma de este rango en la materia. Sus previsiones serían inicialmente desarrolladas por el Reglamento de espectáculos taurinos de 1992 y, poco después, por el Reglamento de espectáculos taurinos de 1996, que actualizaría las previsiones reglamentarias, siendo objeto de oportunas impugnaciones, cuyos aspectos más relevantes serán destacados. Marco normativo, que se vería completado con varios reglamentos de ámbito autonómico, como sucede en Andalucía, Aragón, Castilla y León, Navarra y País Vasco, aprobados bajo el ejercicio de la competencia sobre espectáculos públicos reconocida en sus respectivos Estatutos de Autonomía, y bajo el amparo de la disposición adicional de esta misma Ley, y que, igualmente, serán objeto de estudio. Sobre estos últimos hay que añadir ciertas disposiciones, que limitadas a aspectos concretos de la ordenación jurídica de los espectáculos taurinos, como sucede en el caso de Castilla-La Mancha y la Rioja, permiten completar la normativa sobre esta materia en estos ámbitos territoriales, sin perjuicio de los reglamentos y previsiones adoptadas específicamente en la práctica totalidad de Comunidades Autónomas sobre los festejos taurinos populares. De tal forma, su ordenación se ha visto desarrollada por diferentes disposiciones, que han definido el régimen de intervención administrativa, disciplinado, a su vez, el normal desenvolvimiento de tales espectáculos que, unido a otras previsiones normativas, generalmente dictadas sobre la regulación de espectáculos públicos, y en menor medida sobre protección animal, han definido el marco general de actuación. Acción administrativa, en definitiva, que con ocasión de la organización, preparación y celebración de los espectáculos taurinos, se ha visto materializada significativamente a través de la regulación de la intervención administrativa previa, simultánea y posterior a la lidia, que trasciende a aspectos tales como la regulación de la presidencia, en su condición de autoridad del espectáculo, delegados, en sus distintas denominaciones por los sucesivos reglamentos autonómicos, veterinarios, o Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con especial trascendencia en este caso del Cuerpo Nacional de Policía, abarcando, por su parte, la secuenciación temporal que sucede desde el embarque de las reses, con destino a la plaza de toros en la cual vayan a ser lidiadas, hasta su muerte, siendo definida bajo la regulación de una serie de actuaciones, con una relevancia singular del ejercicio de potestades públicas. En ello se identifican, por ejemplo, los reconocimientos previos y posteriores. Sin embargo, su ejercicio no se ha visto limitada a estos aspectos, sino que se ha extendido al régimen sancionador, a los títulos habilitantes o a su protección y fomento, y cuyo tratamiento, igualmente procederá en este texto. Con todo, el entramado legal existente en la actualidad, resultado del sistema de distribución competencial del Estado español y, en consecuencia, de la confluencia y actuación de los diferentes poderes públicos, ha derivado en una pluralidad normativa ciertamente dispersa, que aún bajo parámetros comunes, muestra ciertas particularidades, habitualmente destacadas y criticadas por un sector de la doctrina, a las que oportunamente se hace referencia. Tiempo después y ante la necesidad de brindarle un marco de protección adecuado, ante el incremento de corrientes que abogaron por la prohibición de los espectáculos y festejos taurinos, se aprobaría la Ley 18/2013, de 12 de noviembre, que reconoce a la tauromaquia, en su amplia dimensión, como patrimonio cultural digno de protección en todo el territorio nacional, incrementado, de este modo, su protección frente a agresiones externas. Fundada, esencialmente, en el contenido de los artículos 44 y 46.1 del texto constitucional, que unido a lo dispuesto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y en la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, permiten dotarla de un marco de protección de acuerdo a las exigencias constitucionales para la protección del patrimonio cultural. En este contexto, e impulsadas por determinadas corrientes animalistas y con el soporte de determinados partidos políticos y bajo el pretexto de la protección animal, se han adoptado numerosas actuaciones, de nulo acogimiento legal, que pretenden la prohibición de las corridas de toros y otros espectáculos taurinos o, al menos, imposibilitar su celebración. De esta forma se contemplaría inicialmente su prohibición en Cataluña, que sería declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional en STC 177/2016, de 20 de octubre, definiendo, de este modo, el marco de intervención del Estado y las Comunidades Autónomas sobre la ordenación de los espectáculos taurinos. Sin embargo, a la vista de la habilitación efectuada sobre estas últimas para la intervención en esta materia, se aprobaría la Ley 9/2017, de 3 de agosto, en el ámbito territorial de las Islas Baleares, que tenía idéntico propósito, aun sin contemplarlo expresamente, como era la alteración significativa del espectáculo hasta hacerlo irreconocible, desfigurando los elementos nucleares de la corrida de toros moderna. Igualmente, declarados inconstitucionales determinados preceptos en el fallo de la STC 134/2018, de 13 de diciembre, a través de su fundamentación, se completa la interpretación constitucional en esta materia, destacando, en ambos casos, la conculcación que supondrían tales prohibiciones, en definitiva, en el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de fomento de la cultura al que alude el artículo 149.2 CE. Interpretación que, por su singularidad e importancia, debe ser tratada, destacando al efecto, los aspectos más relevantes. En definitiva, la tutela de los espectáculos y festejos taurinos en España, ha venido dada por una prolija intervención de los poderes públicos que, implementada en las últimas décadas, amparándose en el ejercicio de varios títulos competenciales, y que no resulta comparable con otras manifestaciones culturales o espectáculos públicos, alcanza a la regulación de las potestades administrativas y al reconocimiento de la tauromaquia, de la cual forman parte, como «patrimonio cultural», impidiendo, en consecuencia, la legalidad de iniciativas prohibicionistas. Al objeto de dirigir la investigación en este trabajo son objeto de estudio las normas que permiten definir la intervención de los poderes públicos sobre la ordenación jurídica de los espectáculos taurinos. Tal es el caso de aquellas específicamente adoptadas sobre esta materia, como de otras disposiciones normativas que, sobre presupuestos generales, inciden significativamente en ella, viéndose completadas con el estudio de la posición dada por la jurisprudencia, que permite, en consecuencia, canalizar su interpretación, adquiriendo una relevancia singular la doctrina constitucional y las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo. Ahora bien, destacado el marco normativo y la interpretación dada por la jurisprudencia, en este ámbito logra una destacada importancia la posición dada por la doctrina, encargada de exponerla y desarrollarla. A este respecto, para la elaboración de esta tesis doctoral, además de hacer uso de las fuentes tradicionales de la ciencia jurídica, adquiere cierto protagonismo, el tratamiento dado al respecto por esta última. De este modo, han sido tenidos en cuenta los estudios de prestigiosos y destacados juristas como Juan-Antonio Carrillo Donaire, José Esteve Pardo, Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, Dionisio Fernández de Gatta Sánchez, Luis Hurtado González o Santiago Muñoz Machado, sin perjuicio de la relevancia que atesora la posición doctrinal respecto de aspectos que igualmente inciden en ella, como es el caso de Juan-Francisco Mestre Delgado, Jesús Prieto de Pedro o Marcos Vaquer Caballería. Y, ello, sin omitir prominentes estudios en materia taurina, que igualmente han sido citados, por su relevancia y repercusión que ha tenido en su estudio, como sucede con la obra «Los toros» de José María de Cossío. Con el propósito de centrar y canalizar los anteriores presupuestos, que son objeto de desarrollo y somero estudio, este trabajo se divide en varios capítulos. Inicialmente, aun sin comportar un capítulo propiamente dicho, se aproxima el concepto de «cultura» y «patrimonio cultural», incluyendo una aproximación al valor y significación cultural de la tauromaquia desde su vertiente material, así como de ciertos aspectos referidos a la propia investigación. Tras ello, el primero de los capítulos se refiere a la evolución de la normativa reguladora de los espectáculos taurinos, con especial referencia a la edad contemporánea, incluyendo un somero estudio, tanto de los reglamentos de plaza que determinaron su ordenación jurídica durante la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, como de los sucesivos reglamentos generales que, desde el Reglamento de 1917, trataron de dar uniformidad a su ordenación en todo el territorio español. A ello, le seguirá, en el capítulo segundo, el estudio de los fundamentos constitucionales que determinan el régimen jurídico, incluyendo la oportuna alusión de los «derechos y libertades» que inciden en la actividad taurina, así como el tratamiento del sistema español de distribución competencial, determinando, en consecuencia, la delimitación del marco de actuación de los poderes territoriales, al que se refiere el capítulo tercero. Se pretende, en consecuencia, aproximar el alcance de las competencias que facultan la intervención pública en esta materia, especialmente en materia de cultura, seguridad y espectáculos públicos. En este mismo sentido, es oportuno tratar la situación constitucional en la que se encuentra la protección animal. Tras ello, en el cuarto capítulo, habrá ocasión de valorar el marco jurídico que reconoce a la «tauromaquia» como «patrimonio cultural». A continuación, en el capitulo quinto, se efectúa el análisis del marco regulatorio actual. En el sexto capitulo, se incluirán determinados aspectos relacionados con el ejercicio de potestades administrativas que, igualmente, inciden en la ordenación de tales espectáculos y, en último lugar, se incluirán las conclusiones extraídas. En definitiva, a través de este trabajo se persigue delimitar la posición jurídica en la que se encuentran los espectáculos y festejos taurinos actualmente, por el amplio reconocimiento, de la tauromaquia, en su vertiente material, como patrimonio cultural.